By วิภาดา จิณณวาโส
ตลอดหลายทศวรรษที่ผ่านมา การแข่งขันทางการค้าระหว่างประเทศมักถูกตัดสินด้วย "ภาษีศุลกากร" ประเทศใดสามารถผลิตสินค้าได้ในต้นทุนที่ต่ำกว่า หรือได้รับสิทธิประโยชน์ทางภาษีมากกว่า ก็ย่อมมีโอกาสส่งออกสินค้าได้มากกว่า แต่ในวันนี้ โลกกำลังเดินเข้าสู่กติกาการค้าอีกยุคหนึ่ง เพราะในตอนนี้ สหรัฐกำลังเตรียมใช้มาตรการทางการค้ามาตรา 301 เพื่อจ่อเรียกเก็บภาษีนำเข้าเพิ่มเติมในอัตราขั้นต่ำที่ 12.5% จากกว่า 60 ประเทศคู่ค้า รวมถึงประเทศไทย โดยคาดว่าจะเริ่มกำกับใช้ในวันที่ 24 กรกฎาคม 2569 นี้
ณ ขณะนี้ สหรัฐและประเทศเศรษฐกิจขนาดใหญ่หลายแห่งไม่ได้มองเพียงว่าสินค้าชิ้นหนึ่งมีราคาถูกหรือแพงอีกต่อไป หากแต่กำลังให้ความสำคัญกับ “ที่มาของสินค้า” วิธีการผลิต มาตรฐานแรงงาน การสนับสนุนจากภาครัฐ ความยั่งยืนด้านสิ่งแวดล้อม ตลอดจนความสามารถในการตรวจสอบย้อนกลับของห่วงโซ่อุปทาน โดยการเปลี่ยนแปลงดังกล่าวนี้ สะท้อนชัดผ่านการที่สหรัฐเริ่มใช้มาตรการทางการค้าเข้มข้นขึ้น โดยเฉพาะการเดินหน้าตรวจสอบประเทศคู่ค้าภายใต้มาตรา 301 (Section 301) ของกฎหมายการค้าสหรัฐ ซึ่งให้อำนาจรัฐบาลสหรัฐ ดำเนินมาตรการตอบโต้ หากเห็นว่าประเทศคู่ค้ามีนโยบายหรือแนวปฏิบัติทางการค้าที่ไม่เป็นธรรม
สำหรับประเทศไทย ประเด็นที่สหรัฐ กำลังติดตามไม่ได้มีเพียงเรื่องภาษีนำเข้า แต่ยังครอบคลุมการป้องกันการใช้แรงงานบังคับ การอุดหนุนจากภาครัฐ ปัญหากำลังการผลิตส่วนเกิน (Excess Capacity) รวมถึงมาตรการป้องกันการสวมสิทธิ์ส่งออก ซึ่งหากไทยไม่สามารถสร้างความเชื่อมั่นได้ ก็อาจนำไปสู่การใช้มาตรการทางการค้าเพิ่มเติม เช่น การจัดเก็บภาษีในอัตราประมาณ 12.5% กับสินค้าบางประเภทในอนาคต หากมองเพียงผิวเผิน หลายคนอาจคิดว่า นี่เป็นเพียงข้อพิพาทการค้าระหว่างไทยกับสหรัฐ แต่ในความเป็นจริง สิ่งที่เกิดขึ้นอาจเป็นเพียง “จุดเริ่มต้น” ของการเปลี่ยนกติกาการค้าโลกครั้งใหญ่
จาก Trade 1.0 สู่ Trade 2.0 เมื่อโลกไม่ได้แข่งขันกันแค่ภาษี
หากจะอธิบายให้เห็นภาพง่ายที่สุด โลกการค้ากำลังเปลี่ยนผ่านจากสิ่งที่อาจเรียกว่า Trade 1.0 ไปสู่ Trade 2.0 กล่าวคือในอดีต การแข่งขันส่วนใหญ่เกิดขึ้นบนปัจจัยด้านต้นทุน ไม่ว่าจะเป็นค่าแรง ราคาพลังงาน ภาษีนำเข้า หรือข้อตกลงการค้าเสรี (FTA) แต่ปัจจุบัน สิ่งที่ประเทศมหาอำนาจใช้เป็น “เครื่องมือการแข่งขัน” เริ่มเปลี่ยนไป จากกำแพงภาษี กลายเป็นกำแพงมาตรฐาน, จากการตรวจสินค้า กลายเป็นการตรวจทั้งห่วงโซ่อุปทาน หรือจากการถามว่าสินค้าราคาเท่าไร กลายเป็นการถามว่าสินค้านี้ผลิตขึ้นอย่างไร
พูดง่าย ๆ ก็คือ หากในอดีตสหรัฐสนใจเพียงว่า “สินค้าชิ้นนี้คืออะไร” วันนี้คำถามได้เปลี่ยนเป็น “สินค้าชิ้นนี้มาจากไหน ผลิตอย่างไร ใครเป็นผู้ผลิต และสามารถพิสูจน์ได้หรือไม่” นี่คือเหตุผลที่ประเด็นอย่างแรงงานบังคับ การปล่อยก๊าซเรือนกระจก การตรวจสอบย้อนกลับของวัตถุดิบ การอุดหนุนจากภาครัฐ และความมั่นคงของห่วงโซ่อุปทาน กลายเป็นหัวใจของนโยบายการค้าโลกในช่วงไม่กี่ปีที่ผ่านมา ซึ่งล่าสุด ในมาตรา 301 จากทางสหรัฐที่จ่อเริ่มบังคับใช้ ก็เป็นการตอกย้ำได้อย่างชัดเจนว่า ตลาดผู้บริโภคยักษ์ใหญ่อย่างสหรัฐ ไม่ได้ตรวจแค่สินค้าอีกต่อไป แต่กำลังจะเปลี่ยนไปตรวจถึง “ระบบ” ของประเทศ
หลายคนอาจเข้าใจว่ามาตรา 301 เป็นเพียงกฎหมายที่ใช้ขึ้นภาษีนำเข้า แต่แท้จริงแล้ว มาตรการนี้เป็นเครื่องมือที่เปิดทางให้สหรัฐ ตรวจสอบนโยบายและแนวปฏิบัติของประเทศคู่ค้าในภาพรวม โดยสำหรับประเทศไทย สิ่งที่สหรัฐสนใจ จึงไม่ได้มีเพียงตัวสินค้า แต่รวมถึงคำถามว่า “ไทยมีมาตรการป้องกันแรงงานบังคับหรือไม่” “มีการอุดหนุนภาคอุตสาหกรรมจนบิดเบือนการแข่งขันหรือเปล่า” และ “สามารถป้องกันการสวมสิทธิ์ส่งออกได้มากน้อยเพียงใด” (ตามที่ไทยกำลังถูกกดดันจากสหรัฐ ใน 2 ข้อกล่าวหา คือ 1.การขาดมาตรการป้องกันสินค้าที่ใช้แรงงานบังคับ และ 2.ปัญหากำลังการผลิตส่วนเกินจากโครงสร้างอุตสาหกรรม) นั่นหมายความว่า การแข่งขันในอนาคตอาจไม่ได้วัดกันที่โรงงานเพียงแห่งเดียว แต่เป็นการแข่งขันของ “ระบบเศรษฐกิจทั้งประเทศ”
“การสวมสิทธิ์ส่งออก” ความเสี่ยงที่ไทยไม่ควรมองข้าม
และหนึ่งในประเด็นสำคัญที่ไทยกำลังถูกจับตา คือ การป้องกันการสวมสิทธิ์ส่งออก (Trade Circumvention) ในกรอบข้อกล่าวหาด้านแรงงานบังคับของสหรัฐ ที่สหรัฐได้อ้างผลการไต่สวนว่าไทยและอีกหลายประเทศ ขาดมาตรการที่เข้มงวดพอในการห้ามนำเข้าสินค้าที่ใช้แรงงานบังคับ (Forced Labor) เข้าสู่ห่วงโซ่อุปทาน โดยเป็นผลพวงจากในช่วงที่สงครามการค้าและมาตรการภาษีระหว่างประเทศทวีความรุนแรง ผู้ประกอบการบางรายเลือกย้ายฐานการผลิต หรือส่งสินค้าผ่านประเทศที่สาม ก่อนเปลี่ยนแหล่งกำเนิดสินค้าเพื่อหลีกเลี่ยงภาษี ซึ่งในข้อกล่าวหานี้ หากไทยไม่สามารถพิสูจน์ได้ว่าสินค้าที่ส่งออกมีถิ่นกำเนิดจากประเทศไทยจริง หรือไม่มีระบบตรวจสอบที่เข้มแข็ง ประเทศไทยอาจถูกมองว่าเป็น “ทางผ่าน” ของสินค้าจากประเทศอื่น ผลกระทบที่เกิดขึ้นจึงไม่ได้จำกัดอยู่เพียงบริษัทที่กระทำผิด แต่ความเชื่อมั่นของผู้ส่งออกไทยทั้งระบบอาจได้รับผลกระทบตามไปด้วย
โดยสาเหตุที่สหรัฐให้ความสำคัญกับประเด็นนี้มากขึ้น เพราะในปัจจุบัน สหรัฐไม่ได้พิจารณาเพียงว่าประเทศใดเป็นผู้ส่งออกสินค้า แต่ยังพิจารณาว่า “ตลอดทั้งห่วงโซ่อุปทาน” มีการใช้แรงงานบังคับหรือไม่ กล่าวคือ แม้สินค้าจะประกอบเสร็จในประเทศไทย แต่หากวัตถุดิบหรือชิ้นส่วนบางส่วนมาจากแหล่งผลิตที่เกี่ยวข้องกับแรงงานบังคับ สินค้าดังกล่าวก็อาจถูกตั้งข้อสงสัยหรือเผชิญมาตรการจำกัดการนำเข้าได้เช่นกัน นั่นหมายความว่า ความสามารถในการแข่งขันของผู้ส่งออกไทยในอนาคต จะไม่ได้ขึ้นอยู่กับคุณภาพของสินค้าหรือราคาที่แข่งขันได้เพียงอย่างเดียว แต่ยังขึ้นอยู่กับความสามารถในการพิสูจน์ว่าห่วงโซ่อุปทานทั้งหมดมีความโปร่งใส ตรวจสอบย้อนกลับได้ และสอดคล้องกับมาตรฐานแรงงานที่ประเทศคู่ค้ายอมรับ
ด้วยเหตุนี้ ระบบการตรวจสอบถิ่นกำเนิดสินค้า (Rules of Origin) และระบบตรวจสอบย้อนกลับ (Traceability) จึงเป็นหนึ่งในเครื่องมือสำคัญในการรักษาความน่าเชื่อถือของภาคส่งออกไทย ที่จะสามารถยื่นข้อโต้แย้ง (Submit) ต่อสหรัฐเพื่อชี้แจงขอให้ยกเว้นรายการสินค้าบางประเภทที่ไม่ควรถูกรวมอยู่ในมาตรา 301 ดังกล่าว
Excess Capacity เมื่อ “กำลังการผลิตส่วนเกิน” กลายเป็นข้อพิพาทการค้า
อีกประเด็นที่สหรัฐฯ ให้ความสำคัญมากขึ้น คือปัญหา “กำลังการผลิตส่วนเกิน” หรือ Excess Capacity ซึ่งสะท้อนให้เห็นว่า การแข่งขันทางการค้าในปัจจุบันไม่ได้พิจารณาเฉพาะภาษีนำเข้าอีกต่อไป แต่ยังรวมถึงโครงสร้างนโยบายอุตสาหกรรมของแต่ละประเทศด้วย โดยในมุมมองของสหรัฐ หากประเทศใดใช้นโยบายอุดหนุนภาครัฐ ไม่ว่าจะเป็นเงินสนับสนุน สิทธิประโยชน์ทางภาษี เงินกู้ดอกเบี้ยต่ำ หรือมาตรการส่งเสริมการลงทุน จนทำให้ภาคอุตสาหกรรมสามารถผลิตสินค้าได้มากเกินกว่าความต้องการของตลาดโลก และสามารถส่งออกสินค้าในราคาที่ต่ำกว่ากลไกตลาด ก็อาจถูกมองว่าเป็นการบิดเบือนการแข่งขันและสร้างความเสียหายให้กับผู้ประกอบการในประเทศอื่น ซึ่งในช่วงหลายปีที่ผ่านมา ประเด็นนี้ถูกหยิบยกขึ้นมาถกเถียงอย่างต่อเนื่องในหลายอุตสาหกรรม ไม่ว่าจะเป็นเหล็ก แผงโซลาร์เซลล์ แบตเตอรี่ รถยนต์ไฟฟ้า รวมถึงสินค้าอุตสาหกรรมบางประเภท ซึ่งสหรัฐฯ และประเทศตะวันตก มองว่ากำลังเผชิญการแข่งขันจากสินค้าที่ได้รับการสนับสนุนจากภาครัฐอย่างเข้มข้น
แม้ประเทศไทยจะไม่ได้เป็นเป้าหมายหลักของข้อกล่าวหาเรื่อง Excess Capacity แต่ก็ไม่ได้หมายความว่าจะไม่ได้รับผลกระทบ เพราะภาคการผลิตของไทยเชื่อมโยงกับห่วงโซ่อุปทานโลกอย่างใกล้ชิด ทั้งในฐานะผู้ผลิตชิ้นส่วน ผู้รับจ้างผลิต และฐานการลงทุนของบริษัทต่างชาติ หากสหรัฐฯ ขยายการตรวจสอบไปยังห่วงโซ่อุปทานทั้งหมด ผู้ประกอบการไทยที่เกี่ยวข้องกับอุตสาหกรรมดังกล่าวก็อาจถูกขอข้อมูลเพิ่มเติม หรือเผชิญการตรวจสอบด้านแหล่งกำเนิดสินค้าและโครงสร้างการผลิตที่เข้มงวดขึ้น นอกจากนี้ ยังมีอีกหนึ่งความเสี่ยงที่ไทยต้องจับตา คือ หากประเทศที่ถูกกล่าวหาเรื่องกำลังการผลิตส่วนเกินถูกจำกัดการส่งออกไปยังตลาดสหรัฐฯ สินค้าส่วนเกินเหล่านั้นอาจไหลเข้าสู่ตลาดอื่น รวมถึงอาเซียนและประเทศไทย ส่งผลให้ผู้ผลิตไทยต้องแข่งขันกับสินค้านำเข้าราคาถูกมากขึ้น ทั้งในตลาดภายในประเทศและตลาดส่งออก
ครึ่งปีหลัง ไทยยังต้องจับตาความเสี่ยงอะไรอีก
นอกจากมาตรา 301 แล้ว ยังมีความเสี่ยงอีกอย่างน้อย 5 ประเด็น ที่ไทยควรเตรียมรับมือ ได้แก่ การตรวจสอบแหล่งกำเนิดสินค้า (Rules of Origin) จะเข้มงวดมากขึ้น ผู้ส่งออกจะต้องพิสูจน์ได้ว่าสินค้ามีมูลค่าเพิ่มจากประเทศไทยจริง ไม่ใช่เพียงการนำเข้ามาเปลี่ยนฉลากหรือประกอบขั้นสุดท้าย, ระบบ Traceability จะกลายเป็นมาตรฐานใหม่ของการค้าโลก ผู้ซื้อจะต้องการข้อมูลตั้งแต่วัตถุดิบ โรงงาน ผู้ผลิต ไปจนถึงกระบวนการขนส่ง, มาตรการที่ไม่ใช่ภาษี (Non-Tariff Measures) จะมีบทบาทมากขึ้น ไม่ว่าจะเป็นมาตรฐานด้านแรงงาน สิ่งแวดล้อม ความยั่งยืน หรือการปล่อยคาร์บอน ซึ่งกำลังกลายเป็นเงื่อนไขสำคัญในการเข้าถึงตลาดโลก, ความขัดแย้งทางภูมิรัฐศาสตร์จะทำให้การค้าโลกมีความไม่แน่นอนมากขึ้น ประเทศต่าง ๆ อาจใช้มาตรการทางการค้าเพื่อสนับสนุนความมั่นคงทางเศรษฐกิจและอุตสาหกรรมภายในประเทศ มากกว่ามุ่งส่งเสริมการค้าเสรีเหมือนในอดีต และประการสุดท้าย หากประเทศใดถูกจำกัดการส่งออกไปยังตลาดหลัก สินค้าส่วนเกินอาจไหลเข้าสู่ประเทศอื่น ส่งผลให้ผู้ผลิตไทยต้องแข่งขันกับสินค้านำเข้าราคาถูกทั้งในตลาดส่งออกและตลาดภายในประเทศ
ยิ่งไปกว่านั้น สหรัฐยังแสดงให้เห็นชัดว่า มาตรการทางการค้าจะถูกใช้ในประเด็นใหม่ ๆ ที่กว้างกว่าการค้าสินค้า ตัวอย่างล่าสุด คือ การขู่เรียกเก็บภาษี 100% กับประเทศที่จัดเก็บภาษีบริการดิจิทัล (Digital Services Tax) กับบริษัทเทคโนโลยีสหรัฐฯ ซึ่งสะท้อนว่าประเด็นด้านภาษีดิจิทัล นโยบายเทคโนโลยี และเศรษฐกิจดิจิทัล ก็กำลังกลายเป็นส่วนหนึ่งของเกมการค้าโลกเช่นกัน
มาตรา 301 จึงอาจไม่ใช่เพียงข่าวการค้าระหว่างไทยกับสหรัฐฯ แต่เป็นสัญญาณว่ากติกาการค้าโลกกำลังเปลี่ยนจากการแข่งขันด้านต้นทุน ไปสู่การแข่งขันด้านความน่าเชื่อถือ ดังนั้น สิ่งที่ประเทศไทยต้องเร่งดำเนินการ จึงไม่ได้มีเพียงการเจรจาเพื่อลดผลกระทบจากภาษี แต่ต้องยกระดับระบบตรวจสอบถิ่นกำเนิดสินค้า ปิดช่องโหว่การสวมสิทธิ์ พัฒนาระบบตรวจสอบย้อนกลับของห่วงโซ่อุปทาน ยกระดับมาตรฐานแรงงาน และสร้างระบบการกำกับดูแลที่ได้รับการยอมรับจากนานาชาติ เพราะในโลกการค้ารอบใหม่ ความสามารถในการแข่งขันอาจไม่ได้วัดกันที่ว่า “ใครผลิตได้ถูกกว่า” เพียงอย่างเดียวอีกต่อไป แต่จะวัดกันที่ว่า “ประเทศใดได้รับความไว้วางใจมากกว่า” และความไว้วางใจนั้น อาจเป็นสินทรัพย์ที่มีค่าที่สุดของการส่งออกไทยในทศวรรษหน้า
ข่าวเด่น