by วิภาดา จิณณวาโส
เงินดอลลาร์สหรัฐ อาจดูเหมือนเป็นเพียงสกุลเงินที่ใช้ซื้อขายสินค้า ชำระหนี้ หรือเก็บเป็นทุนสำรองระหว่างประเทศ แต่ในโลกที่การเงินเชื่อมโยงกันอย่างใกล้ชิด เงินสกุลนี้ยังเป็นแหล่งอำนาจทางการเมืองที่สำคัญของสหรัฐฯ ด้วย เพราะเมื่อประเทศส่วนใหญ่ยังต้องพึ่งพาเงินดอลลาร์และระบบการเงินที่เชื่อมโยงกับสหรัฐ รัฐบาลอเมริกันจึงมีเครื่องมือกดดันบุคคล องค์กร หรือประเทศอื่นได้ แม้เป้าหมายเหล่านั้นจะไม่ได้อยู่ในดินแดนของตัวเองก็ตาม
กรณีล่าสุดเกิดขึ้นเมื่อวันที่ 9 ตุลาคม 2569 เมื่อรัฐบาลประธานาธิบดี โดนัลด์ ทรัมป์ ประกาศคว่ำบาตรศาลอาญาระหว่างประเทศ หรือ ICC ซึ่งทำหน้าที่สอบสวนและดำเนินคดีผู้ต้องสงสัยในอาชญากรรมร้ายแรงระหว่างประเทศ เช่น อาชญากรรมสงครามและอาชญากรรมต่อมนุษยชาติ สหรัฐนั้นไม่ได้เป็นภาคีของธรรมนูญกรุงโรมที่จัดตั้งศาลแห่งนี้ และคัดค้านการใช้อำนาจของ ICC ในกรณีที่เกี่ยวข้องกับชาวอเมริกันและพันธมิตร โดยมาตรการล่าสุดมุ่งจำกัดการทำธุรกรรมและความสัมพันธ์ทางเศรษฐกิจบางประเภทกับศาล พร้อมมีใบอนุญาตยกเว้นกิจกรรมบางอย่างเพื่อให้การดำเนินงานที่จำเป็นยังสามารถเกิดขึ้นได้
เหตุการณ์นี้จึงไม่ได้สะท้อนเพียงความขัดแย้งระหว่างรัฐบาลสหรัฐกับองค์กรระหว่างประเทศ แต่ยังทำให้เห็นว่า อำนาจของประเทศหนึ่งไม่ได้เกิดจากกำลังทหารหรือขนาดเศรษฐกิจเท่านั้น หากยังมาจากตำแหน่งที่ประเทศนั้นครองอยู่ในโครงสร้างการเงินโลกด้วย
ทำไมเงินดอลลาร์จึงสร้างอำนาจได้มากกว่าการเป็นสกุลเงิน
เหตุผลหนึ่งที่ทำให้สหรัฐมีอิทธิพลในระบบการเงินระหว่างประเทศ คือ บทบาทของเงินดอลลาร์ที่ใช้ทั้งในการค้าระหว่างประเทศ การระดมทุน การชำระหนี้ และการถือครองทุนสำรองของธนาคารกลางทั่วโลก แม้ผู้ซื้อและผู้ขายจะอยู่คนละประเทศและไม่ได้เป็นชาวอเมริกัน เงินดอลลาร์ก็อาจเป็นสกุลเงินที่ทั้งสองฝ่ายเลือกใช้ เพราะเป็นที่ยอมรับอย่างกว้างขวางและช่วยให้การทำธุรกรรมระหว่างกันสะดวกขึ้น
เมื่อมีการชำระเงินเป็นดอลลาร์ ธุรกรรมจำนวนหนึ่งอาจต้องผ่านธนาคารตัวกลางที่เชื่อมต่อกับระบบธนาคารสหรัฐ ตัวอย่างเช่น บริษัทในประเทศหนึ่งซื้อสินค้าจากอีกประเทศหนึ่งและเลือกชำระเป็นดอลลาร์ แม้คู่ค้าทั้งสองจะไม่ได้ตั้งอยู่ในสหรัฐฯ ธนาคารของพวกเขาก็อาจต้องอาศัยธนาคารตัวกลางเพื่อโอนเงินระหว่างบัญชี กระบวนการนี้ทำให้ระบบธนาคารสหรัฐมีบทบาทสำคัญในการเคลื่อนย้ายเงินระหว่างประเทศ
เมื่อรัฐบาลสหรัฐ กำหนดมาตรการคว่ำบาตรผ่านสำนักงานควบคุมทรัพย์สินต่างประเทศ หรือ OFAC ธนาคารและบุคคลที่อยู่ภายใต้กฎหมายสหรัฐ ต้องปฏิบัติตามข้อห้ามที่เกี่ยวข้อง เช่น การอายัดทรัพย์สินหรือระงับธุรกรรมที่ถูกห้าม หากธุรกรรมใดอยู่ในขอบเขตของมาตรการคว่ำบาตร เงินที่กำลังเคลื่อนผ่านระบบการเงินสหรัฐ จึงอาจถูกระงับได้ตามกฎหมาย
อำนาจนี้ไม่ได้หมายความว่าสหรัฐจะสามารถสั่งห้ามการโอนเงินทุกสกุลทั่วโลกได้โดยอัตโนมัติ หรือทุกธุรกรรมที่ใช้ดอลลาร์จะต้องถูกระงับเมื่อมีมาตรการคว่ำบาตร ผลที่เกิดขึ้นจริงขึ้นอยู่กับขอบเขตของกฎหมาย บุคคลหรือองค์กรที่ถูกกำหนดเป้าหมาย และลักษณะของธุรกรรม แต่การที่เงินดอลลาร์และธนาคารสหรัฐมีบทบาทสำคัญ ทำให้รัฐบาลอเมริกันมีช่องทางใช้อำนาจทางกฎหมายของตนส่งผลไปถึงกิจกรรมทางการเงินที่เกี่ยวข้องกับต่างประเทศได้มากกว่าประเทศทั่วไป
จากการอายัดทรัพย์สินสู่การตัดโอกาสเข้าถึงระบบการเงิน
มาตรการคว่ำบาตรทางการเงินมีความสำคัญเพราะเงินไม่ใช่เพียงสิ่งที่ใช้ซื้อขาย แต่เป็นช่องทางที่ทำให้องค์กรดำเนินงานได้ ตั้งแต่การรับเงิน การจ่ายเงินเดือน การชำระค่าบริการ ไปจนถึงการจัดหาเทคโนโลยีและทรัพยากรที่จำเป็น หากองค์กรหนึ่งถูกจำกัดการเข้าถึงบริการทางการเงิน ผลกระทบจึงอาจเกิดขึ้นต่อเนื่องไปถึงกิจกรรมที่ไม่ใช่การเงินโดยตรง
กรณีศาล ICC ทำให้เราได้เห็นกลไกนี้อย่างเป็นรูปธรรม เพราะมาตรการไม่ได้จำกัดอยู่เพียงการประกาศไม่เห็นด้วยกับการทำงานของศาล แต่ยังเชื่อมโยงไปถึงธุรกรรมและบริการที่เกี่ยวข้องกับการดำเนินงานขององค์กร อย่างไรก็ตาม กระทรวงการคลังสหรัฐ ได้ออกใบอนุญาตทั่วไปบางประเภทควบคู่กันไป โดยครอบคลุมธุรกรรมบางอย่างที่เกี่ยวข้องกับการดำเนินงานของศาล บริการโทรคมนาคมและซอฟต์แวร์ เงินบำนาญ และผู้ถูกควบคุมตัวบางกรณี รายละเอียดเหล่านี้สะท้อนว่ามาตรการคว่ำบาตรไม่ได้หมายถึงการตัดทุกกิจกรรมอย่างไม่มีข้อยกเว้น แต่เป็นการกำหนดว่ากิจกรรมใดทำได้หรือไม่ได้ภายใต้กรอบที่สหรัฐวางไว้
อำนาจอีกชั้นหนึ่งเกิดจากการที่สถาบันการเงินอาจเลือกหลีกเลี่ยงความเสี่ยงมากกว่าที่กฎหมายกำหนดโดยตรง เพราะการตรวจสอบธุรกรรมที่เกี่ยวข้องกับมาตรการคว่ำบาตรมีต้นทุนสูง และความผิดพลาดอาจนำไปสู่บทลงโทษหรือกระทบความสัมพันธ์กับคู่ค้าในระบบการเงินสหรัฐ ธนาคารจึงอาจตัดสินใจไม่รับธุรกรรมบางประเภท แม้ธุรกรรมนั้นจะต้องพิจารณารายละเอียดทางกฎหมายเพิ่มเติมก็ตาม
ผลที่ตามมาคือ อำนาจของมาตรการคว่ำบาตรอาจขยายออกไปผ่านการตัดสินใจของสถาบันการเงินเอง ไม่ใช่เกิดจากคำสั่งของรัฐบาลสหรัฐในทุกกรณี กลไกนี้ทำให้มาตรการทางการเงินสามารถสร้างแรงกดดันได้โดยไม่จำเป็นต้องใช้กำลังทหาร และในบางสถานการณ์ก็อาจทำให้เป้าหมายดำเนินงานยากขึ้น แม้ไม่ได้ถูกห้ามทำกิจกรรมทุกอย่างโดยตรง
โลกจะลดการพึ่งพาเงินดอลลาร์ได้จริงหรือไม่?
เมื่อระบบการเงินถูกใช้เป็นเครื่องมือทางการเมือง ประเทศต่าง ๆ ย่อมมีแรงจูงใจที่จะลดการพึ่งพาเงินสกุลดอลลาร์สหรัฐ ไม่ว่าจะด้วยการค้าขายด้วยสกุลเงินของตนเอง การสร้างช่องทางชำระเงินระหว่างประเทศ หรือการพัฒนาระบบการเงินที่ไม่ต้องผ่านโครงสร้างของสหรัฐมากเท่าเดิม แนวทางเหล่านี้ช่วยเพิ่มทางเลือกและอาจลดความเสี่ยงจากการถูกจำกัดการเข้าถึงระบบการเงินที่อยู่ภายใต้อิทธิพลของสหรัฐได้ในบางส่วน
แต่การเปลี่ยนผ่านไม่ใช่เรื่องง่าย เพราะเงินดอลลาร์ไม่ได้มีบทบาทเพียงในระบบชำระเงินเท่านั้น ยังมีตลาดทุนขนาดใหญ่ สินทรัพย์ที่มีสภาพคล่องสูง เครือข่ายธนาคาร และความเชื่อมั่นของผู้ใช้งานทั่วโลกคอยสนับสนุนอยู่ การเปลี่ยนไปใช้สกุลเงินอื่นจึงต้องมีทั้งตลาดที่รองรับการซื้อขาย เครื่องมือบริหารความเสี่ยง และความพร้อมของคู่ค้า หากระบบทางเลือกยังมีข้อจำกัดด้านสภาพคล่องหรือมีต้นทุนสูง การลดการใช้ดอลลาร์ก็อาจทำได้เพียงบางธุรกรรม ไม่ใช่ทดแทนบทบาทเดิมได้ทั้งหมดในระยะเวลาอันสั้น
นอกจากนี้ การใช้สกุลเงินอื่นไม่ได้ทำให้พ้นจากมาตรการคว่ำบาตรของสหรัฐโดยอัตโนมัติ หากธุรกรรมยังเกี่ยวข้องกับบุคคลหรือกิจกรรมที่ถูกห้าม หรือมีความเชื่อมโยงกับบุคคลและบริการที่อยู่ภายใต้เขตอำนาจของสหรัฐ ความเสี่ยงทางกฎหมายก็ยังอาจเกิดขึ้นได้ การกระจายสกุลเงินจึงช่วยลดการพึ่งพาช่องทางใดช่องทางหนึ่ง แต่ไม่ใช่หลักประกันว่าจะหลีกเลี่ยงอำนาจคว่ำบาตรได้ทุกกรณี
แล้วไทยต้องมองความเสี่ยงนี้อย่างไร?
สำหรับประเทศไทย บทเรียนจากกรณีนี้จึงไม่ใช่การเร่งเลิกใช้เงินดอลลาร์ แต่เป็นการมองให้เห็นความเสี่ยงจากการพึ่งพาโครงสร้างทางการเงินเพียงชุดเดียวมากเกินไป ทั้งภาครัฐและเอกชนควรเข้าใจว่าการเลือกสกุลเงิน ช่องทางชำระเงิน และผู้ให้บริการทางการเงินมีความหมายมากกว่าต้นทุนหรือความสะดวกในแต่ละธุรกรรม ขณะเดียวกัน การพัฒนาทางเลือกก็ควรตั้งอยู่บนความคุ้มค่า ความปลอดภัย และความสามารถในการใช้งานจริง ไม่ใช่เพียงความต้องการลดอิทธิพลของประเทศใดประเทศหนึ่ง
นอกจากนี้ ควรให้ความสำคัญกับการตรวจสอบคู่ค้าและธุรกรรมให้สอดคล้องกับข้อกำหนดที่เกี่ยวข้อง ติดตามการเปลี่ยนแปลงของมาตรการคว่ำบาตร และเตรียมแผนสำรองสำหรับบริการที่จำเป็นต่อการดำเนินงาน ไม่ว่าจะเป็นระบบชำระเงินหรือผู้ให้บริการเทคโนโลยี ทั้งนี้ การเตรียมความพร้อมควรอยู่บนพื้นฐานของความเสี่ยงจริง ไม่ใช่การเปลี่ยนระบบหรือหลีกเลี่ยงธุรกรรมทั้งหมดโดยไม่มีเหตุผลรองรับ
ท้ายที่สุด กรณีสหรัฐคว่ำบาตรศาล ICC ทำให้เห็นว่าอำนาจทางเศรษฐกิจไม่ได้อยู่ที่การเป็นผู้ผลิตหรือผู้บริโภครายใหญ่เท่านั้น แต่อยู่ที่การมีบทบาทในโครงสร้างพื้นฐานซึ่งผู้เล่นจำนวนมากต้องพึ่งพาด้วย เงินดอลลาร์จึงเป็นทั้งกลไกที่ช่วยให้การค้าและการลงทุนระหว่างประเทศดำเนินไปได้ และเป็นเครื่องมือที่รัฐบาลสหรัฐสามารถใช้สร้างแรงกดดันทางการเมืองได้ในเวลาเดียวกัน
สำหรับเศรษฐกิจโลก ประเด็นที่ต้องจับตาจึงไม่ใช่แค่ว่ามาตรการครั้งนี้จะกระทบ ICC มากน้อยเพียงใด แต่ยังรวมถึงการที่ประเทศและภาคธุรกิจจะปรับตัวอย่างไร เมื่อความเสี่ยงทางการเมืองสามารถเปลี่ยนเงื่อนไขการเข้าถึงเงินทุน เทคโนโลยี และบริการระหว่างประเทศได้มากขึ้น เพราะในวันที่ระบบการเงินกลายเป็นส่วนหนึ่งของเครื่องมือต่อรองระหว่างมหาอำนาจ การบริหารความเสี่ยงทางเศรษฐกิจก็ไม่อาจแยกขาดจากความเคลื่อนไหวทางภูมิรัฐศาสตร์ได้อีกต่อไป
ข่าวเด่น